Sundhedsområdet og det specialiserede socialområde er områder, der trods kommunernes generelt stigende omkostninger hertil , kun meget sjældent ses udbudt.
Dette kan skyldes, at områderne vedrører nogle af samfundets absolut svageste borgere, og der kan derfor være en grundlæggende bekymring for, at en udbudsprocedure vil vise sig fra sin kantede og bureaukratiske side. En side der set med skeptiske øjne ikke har forståelse for de menneskelige behov, der først og fremmest er områdernes fokus.
Hvor det bestemt kan have sin rigtighed, at det er lettere at fastsætte klare mindstekrav til en computer end til faglige metoder og service af borgere, er det ikke dermed sagt, at sidstnævnte er umuligt. Dette satte Gribskov Kommune sig for at bevise med en række udbud på sundheds- og socialområdet.
Gribskov kommunes udbud på sundheds- og socialområdet
Byrådet i Gribskov Kommune besluttede i december 2021 at genudbyde kontrakt på drift af plejecentre (inkl. demensdagcenter), drift af genoptræningscenter, drift af botilbud og madservice til borgere i eget hjem samt at udlicitere administrationen af kommunens ledsagerordning. Det var en stor mundfuld, der samlet har en estimeret værdi på over 1 milliard kroner.
Byrådets beslutning var på mange måder modig og tæt på uden fortilfælde, da udlicitering af drift af plejecentre, botilbud og genoptræning er nogle af de sjældnest forekomne udbudsopgaver i Danmark.
Det bemærkes for klarheds skyld, at noget af det, der er unikt ved disse konkrete udbud, er, at selve institutionerne er kommunalt ejede, hvorimod driften er udliciteret til privat leverandør.
Denne særlige kombination og erfaringerne fra udbuddet er fokusset i denne blog.
Erfaringer
Kravspecificering
Den første erkendelse, der blev opnået, var, at det ikke er muligt at definere hele indholdet af ydelsen/-erne alene ved mindstekrav. Der kan sagtens formaliseres mindstekrav vedr. processer (samarbejdsorganisation, opfølgning, afrapportering mv.), men det er straks mere udfordrende at stille krav til, hvordan leverandøren skal sikre dagligdagen og borgernes trivsel.
Den i nogle tilfælde klassiske tilgang til udbud, hvor alle forhold søges sikret gennem mindstekrav vil med andre ord ikke være muligt på ydelser med høj kompleksitet som i dette tilfælde. Derfor må der arbejdes med andre metoder, der kan understøtte at den ønskede, men svært definerbare kvalitet alligevel kan nås.
Hvor en kommune måske kan have en lyst til at skrive i sin kravspecifikation: ”… Og leverandøren skal passe godt på borgerne”, så er dette vanskeligt konkret at oversætte til entydige og objektivt konstaterbare krav, hvorfor kravene også vil blive vanskelige at håndhæve i efterfølgende kontraktperiode.
Af denne grund er den mest hensigtsmæssige måde at sikre den leverede ydelses kvalitet via velvalgte kvalitetsparametre, hvor vindende tilbudsgivers forpligtende besvarelse af en række nærmere definerede kvalitetsparametre kan indgå i såvel evalueringen af tilbud som en del af den efterfølgende kontrakt.
Dette fordrer selvfølgelig, at vindende tilbudsgivers besvarelse er af tilstrækkelig kvalitet til at kunne håndhæves. Dette kan understøttes ved at:
- Ordregiver under kvalitetsparametrene er meget tydelig i sin kommunikation om, hvad tilbudsgiver skal besvare
- Udbudsprocessen tilbyder hjælpeværktøjer til den gode tilbudsskrivning (fx via hjælpetekst eller informationsmøder)
- Der afholdes forhandlingsmøder , hvor Ordregiver kvalificerer tilbudsgivers tilbud ved konkret og tydelig tilbagemelding vedr. uklarheder.
Markedet
Da der er tale om områder, der sjældent kommer i udbud, følger det også naturligt, at leverandørfeltet er snævert. Der er få, men store og veletablerede leverandører på områderne; der selvstændigt driver egne private institutioner og derfor er i besiddelse af erfaring med ydelserne.
En bekymring, leverandørerne kan gå med, er de velkendte rekrutteringsproblemer, der har ramt både det sundhedsfaglige- og sociale område. Disse bekymringer kan dog i disse konkrete tilfælde delvist manes til jorden, da lov om lønmodtagers retsstilling ved virksomhedsoverdragelse formodentligt vil finde anvendelse på disse områder.
Kompleksitet
Ved udlicitering af drift af kommunalt ejede institutioner opstår der uvægerligt en del kompleksitet. Selvom Gribskov Kommune søgte en ren snitflade med en ”visitation-til-døren”-model (en model, hvor visitator vurderer om en borger har behov for hjælp, hvorefter udførende leverandør i samarbejde med borgeren definerer indholdet af hjælpen), kan det ikke undgås, at der opstår en lang række forhold, der relaterer sig til kerneydelsen (at passe på borgeren), men som kan synes mere perifere:
Her kan først og fremmest nævnes de komplekse juridiske rammer, som udbudsområderne manøvrerer i: Sundhedsloven og serviceloven er de første, der falder én ind, men andre relevante love kan være almenboligloven, arbejdsmiljøloven, retssikkerhedsloven mv. Disse medfører hver især deres egne overvejelser, som udbudsmaterialet bør forholde sig til i snitfladen mellem kommunalt og leverandørmæssigt ansvar.
Relaterede forhold, som Ordregiver også bør gøre sig overvejelser om i forbindelsen med sin udfærdigelse af udbudsmaterialet, er bl.a. implementeringsforløb, forpagtningsforpligtelser, bespisning, IT-integration, den førnævnte virksomhedsoverdragelse, tilsyn, krav til uddannelsespladser jf. lov om erhvervsuddannelser – og selvfølgelige mere sædvanlige kontraktuelle overvejelser vedr. forsikring, misligholdelsesbeføjelser, honorarmodel, miljømæssige krav, exit-bestemmelser osv.
Samlet set skal der foretages en omfattende indledningsvis afdækning af myndighedens behov, der involverer en række forvaltninger og interessenter, og dette kræver, at man – som Gribskov Kommune – påbegynder det indledende arbejde et godt stykke tid før planlagt kontraktstart. Godt begyndt er som bekendt halv fuldendt.
Konklusion
Opsummerende er det sjældent set og også ganske komplekst at gennemføre udbud på det sundheds- og det specialiserede socialområde; men det er langt fra umuligt. Med de stigende omkostninger, der årligt møder kommunerne, er der en formodning om, at det er noget, der kommer til at forekomme mere i fremtiden.
Kommunerne er generelt underlagt de forvaltningsretlige grundprincipper, herunder princippet om økonomisk forsvarlig forvaltning, hvilket i vores optik medfører en forpligtelse til at afsøge alle relevante muligheder for at give kommunens borgere den bedst mulige service til den lavest mulige omkostning.
Det kræver god projektledelse, organisatoriske ressourcer og et grundigt forarbejde, at sikre et resultat, der rammer den rette balance mellem kommunens økonomi og borgernes trivsel.